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Limites e fronteiras das políticas assistenciais entre os séculos XVI e XVIII Limites e fronteiras das políticas assistenciais entre os séculos XVI e XVIII continuidades e alteridades* Limits and frontiers of the poor relief and health care policies between the 16th and 18th centuries continuities and alterities
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  347 Limites e fronteiras das políticas assistenciais entre os séculos XVI e XVIII VARIA HISTORIA, Belo Horizonte, vol. 26, nº 44: p.347-371, jul/dez 2010 Limites e fronteiras das políticas assistenciais entre os séculos  XVI e XVIII continuidades e alteridades *  Limits and frontiers of the poor relief and health care policies between the 16 th  and 18 th  centuries continuities and alterities L  AURINDA ABREU Departamento de História da Universidade de Évora Colégio do Espírito Santo, Gabinete 243, Apartado 94 7002-554 Évora   lfsa@uevora.pt  RESUMO  A partir dos conceitos de ação coletiva e de atores com interes-ses e do pressuposto de que o campo da caridade, assistência e saúde foi politicamente definido desde o início do período moderno, este texto tem dois objetivos principais: por um lado, analisar a construção do sistema assistencial português, identificando as suas linhas de continuidade du-rante todo o Antigo Regime. Por outro, avaliar as razões da maior eficácia da Coroa de quinhentos quando comparada com os governos da segunda metade de Setecentos, em termos de reforma das estruturas de apoio social e implementação de um novo paradigma assistencial. Em ambos os casos obviamente tendo em conta as diferenças entre os contextos políticos e sociais dos dois momentos em análise. * Artigo recebido em: 24/06/2010. Aprovado em: 4/08/2010.  348 Laurinda Abreu Palavras-chave  políticas assistenciais, período moderno, intervenção política ABSTRACT Using the concepts of the collective action and actors with interests and the assumption that the poor relief and health care field was politically defined since the early modern period, this paper has two main purposes: on the one hand, to analyze the construction of the Portuguese assistance system, identifying its lines of continuity during the Ancient Re-gime. On the other hand, to evaluate the reasons why the Crown of the 16 th  century was more efficient when compared with the governments of the second half of the 18 th  century, in terms of reform of the social structures and implementation of a new paradigm of assistance. In both cases, taking into account the differences between the political and social contexts of those two moments. Keywords  poor relief and health care policies, early modern period, political intervention Introdução Na viragem do século XV para o XVI, em Portugal como em vários outros espaços europeus, assistiu-se a uma mudança na forma de pensar e praticar a caridade e, de um modo geral, as questões de saúde e do bem-estar das populações. Tratou-se de movimento gradual, em boa parte determinado pelo impacto das transformações económicas e sociais, mas também pelos novos modelos culturais, que foram sendo registados, em diferentes ângulos e perspectivas, nos textos teológicos, no vocabulário jurídico e nos discursos normativos. Verdadeiros quadros de referência para a nova ordem social que se pretendia promover, é nestes últimos que mais facilmente se colhem as modernas ideias que começavam a reconfigurar a medieval imagem do pobre merecedor, redefinindo os parâmetros da elegibilidade para aceder aos recursos assistenciais 1  e separando as necessidades dos doentes das dos pobres, 2  ainda que mantendo a proximidade entre ambos. Desde a renovação historiográfica operada nos anos 80 do século passado que a maioria dos investigadores das questões sociais se recusa 1 Uma elucidativa síntese do processo inglês, que abre pistas de análise para o português, pode encontrar-se em HINDLE, Steve. On the Paris? The micro-politics of poor relief in rural England c.1550-1750. Oxford: Clarendon Press, 2009, p.1-3. Isto sem ignorar, obviamente, as diferenças que separam os dois  sistemas,  nomeadamente em relação às principais formas de financiamento (caridade em Portugal, impostos em Inglaterra) e implantação legal (enquanto a Inglaterra desenvolveu seu sistema a partir da intervenção legislativa do Parlamento, em Portugal o processo foi negociado pela corte e a legislação versou sobretudo as Misericórdias).2 Refere-o de uma forma clara D. Manuel I na carta que em 23 de maio de 1502 enviou à Câmara de Évora proibindo-a de acolher no Hospital do Espírito Santo os “proues saãos que bem podem trabalhar”, porque o hospital se destinava aos doentes. Évora. Arquivo Distrital de Évora. (ADE) Livro I dos Originais, n. 71, fl.251.  349 Limites e fronteiras das políticas assistenciais entre os séculos XVI e XVIII VARIA HISTORIA, Belo Horizonte, vol. 26, nº 44: p.347-371, jul/dez 2010 aceitar as perspectivas redutoras usadas pelo século XIX para definir os conceitos de saúde pública e de população 3  bem como as perspectivas de análise que reduzem a intervenção das autoridades primomodernas a meras obrigações morais e religiosas. Em alternativa, alguns deles propõem-se incluir no debate a dimensão política e institucional da ação dos poderes dominantes enquanto organizadores desse campo social. E não apenas no sentido civilizador   identificado por Norbert Elias, 4  mas enquanto elemen-to propiciador de criação de poder social coletivo, que contribuiu para a estruturação do próprio Estado. Formulações que, obviamente, defendem que o Estado pode ser abordado em outras dimensões e princípios 5  que não exclusivamente os weberianos, 6  que o reduzem a um fenómeno ins-titucional. 7  Ao introduzir outras variáveis na problemática da construção do Estado Moderno, essa nova abordagem alarga o campo de pesquisa, sem negligenciar os usuais fatores de análise: as proposições doutrinais, de índole religiosa ou jurídica, os contextos socioeconómicos e a cultura política vigente. O que se constata no caso português é que a Coroa quinhentista, apesar de suas múltiplas e conhecidas limitações, foi capaz de impor regras a todo o país e organizar, sob pressupostos orgânicos comuns, as tradicionais formas de provimento e distribuição dos recursos caritativos. É certo que a parcimónia de estudos monográficos nessa área não permite aferir de eventuais especificidades locais e regionais nem da dimensão dos contrastes entre as comunidades urbanas e as rurais, impedindo, assim, a enunciação de conclusões definitivas. Mas a impressiva semelhança de práticas e procedimentos implementados pelas quase quatro centenas de misericórdias fundadas em território português no período moderno 8  revela enorme eficiência do poder central na transmissão da informação, mostrando-o capaz de comunicar até às periferias os seus modelos assis-tenciais que, se não eram de formatação social, 9  pelo menos conformavam as populações aos valores e objetivos da monarquia. E não foram apenas 3 Cf. PORTER, Dorothy. (ed.) The history of health and the Modern State.  Amsterdam/Atlanta: Rodopi, 1994. Uma análise a esta problemática pode encontrar-se no seguinte trabalho: PORTER, Dorothy. The History of Public Health: Current Themes and Approaches. Hygiea Internationalis , v.1, p.9-21, 1999.4 Cf. ELIAS, Norbert. The civilising process . London, 1994, p.335-421. (1 a  edição 1939)5 Na perspectiva em que Michael Braddick o formulou em seu texto. Cf. BRADDICK, M. State formation and social change in Early Modern England: a problem stated and approaches suggested. Social History  , v.16, n.1, p.1-17, jan. 1991.6 Aqui assumidas como Michael Mann as sintetizou: “ the state is a centralized, differentiated set of institutions enjoying  a monopoly of the means of legitimate violence over a territorially demarcated area ”. Cf. MANN, Michael. State and society, 1130-1815: An analysis of English state finances. In: ZEITLIN, M. (ed.) Political power and social theory  . Greenwich/Connecticut: JAI Press, 1979, v.I, 1980, p.165-208.7 Como temos vindo a propor para Portugal e desenvolvemos em  Assistance et santè publique dans la construction de l’État Moderne: l’expérience portugaise. (no prelo).8 Conforme demonstrado nos diferentes volumes da obra Portugaliae Monumenta Misericordiarum . Lisboa: Univer-sidade Católica/União das Misericórdias Portuguesas, 2002-2009.9 Sobre essas questões, veja-se PARKER, Charles H. The reformation of community. Social welfare and Calvinist charity in Holland, 1572-1620. Cambridge: Cambridge Press, 1998, p.1-19.  350 Laurinda Abreu as misericórdias a entrar nessa causa. Ainda que de menor dimensão em termos de visibilidade social, antes das misericórdias já a Coroa tinha inicia-do a reforma dos hospitais e, depois das misericórdias e dos hospitais, sem nunca os abandonar, haveria de estender sua ação até ao campo sanitário, impondo, entre outras diretrizes, a formação académica de profissionais de saúde à custa do financiamento municipal. No seu conjunto, todas essas operações acabariam por internalizar valores e regular a vida social. Apli-cando a essa situação a grelha analítica proposta por Michael Braddick, pode concluir-se que no século XVI a Coroa portuguesa conseguiu criar um alargado consenso normativo na área da caridade e da assistência, e, como assumiu a coordenação do processo, recolheu daí os respectivos dividendos. E isso sem recorrer ao frágil aparelho administrativo nem usar seus recursos financeiros. É por esse conjunto de razões – que em muito ultrapassam as preo-cupações com a saúde pública que, desde a obra de George Rosen, de 1958, foram reconhecidas ao Estado mercantilista 10  – que tenho colocado as questões assistenciais no âmbito das ações políticas conducentes à emergência do Estado Moderno. E é nessa mesma linha interpretativa que entendo as dificuldades que o Estado setecentista experimentou quando procurou substituir o modelo herdado do século XVI por outro, mais confor-me “às Luzes do século”. Evidentemente que semelhante afirmação deve ser relativizada em função dos diferentes contextos políticos, sociais e culturais. Com certeza que entre aqueles dois momentos se registaram alterações na forma de encarar os fenómenos sociais e no modo de os resolver. O enquadramento político do século XVIII não era, a não ser marginalmente, tocado por concepções teológicas, como tinha sido o do século XVI. Por outro lado, a ruptura de paradigmas governativos iniciada por Sebastião José de Carvalho e Melo, futuro marquês de Pombal, e a imposição de no-vos modelos políticos que encaravam as questões sociais sob o utilitarista princípio do “interesse público”, haveriam de sustentar formas de interven-ção social estranhas ao Portugal de Quinhentos. 11  Mas reconhecer que no século XVIII houve mudanças importantes não implica subestimar o trabalho antes realizado, a similitude dos propósitos perseguidos e, acima de tudo, a forma como o passado se projetou nas reformas pretendidas. Nos finais do século XVIII, quando o intendente-geral da Polícia, Diogo Inácio de Pina Manique, 12  desenvolveu seu programa social seguindo o exemplo mer- 10 Cf. ROSEN, George. History of public health .   New York: MD Publications, 1958. Trata-se, como bem se sabe, de obra de carácter heróico e teleológico, mas que foi precursora das novas abordagens historiográficas às práticas e políticas de saúde modernas e contemporâneas.11 A propósito dessas questões, vejam-se as estimulantes interpretações de SUBTIL, José. O terramoto político (1755-1759).  Memória e poder. Lisboa: UAL, 2007.12 Diogo Inácio de Pina Manique (1733-1805) desempenhou vários cargos na administração pública ao tempo do Marquês de Pombal, mas foi como intendente-geral da Polícia (1780-1803), já no reinado de dona Maria I, que mais se destacou. Figura controversa do final do Antigo Regime em Portugal, o desconhecimento que ainda paira
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