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Ações afirmativas no Brasil e na África do Sul Graziella Moraes Dias da Silva Ao longo do século XX, o Brasil e a África do Sul implementaram políticas completamente diferentes, senão opostas, na definição e no tratamento das relações raciais1. Enquanto no Brasil evitou-se o estabelecimento de qual- 1.Apesar de ser uma quer tipo de classificação racial formal desde o final da escravidão em 1888, ficção biológica, utili-
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  Ao longo do século XX, o Brasil e a África do Sul implementaram políticascompletamente diferentes, senão opostas, na definição e no tratamento dasrelações raciais 1 . Enquanto no Brasil evitou-se o estabelecimento de qual-quer tipo de classificação racial formal desde o final da escravidão em 1888,na África do Sul um regime de segregação estruturado foi mantido até 1990.O conceito de raça tem significados muito diferentes em cada um dessescontextos: no Brasil, as fronteiras raciais são imprecisas, a segregação racialresidencial é baixa e o casamento inter-racial é comum; na África do Sul, asfronteiras raciais são mais rígidas, a segregação racial residencial é alta e ocasamento inter-racial é muito raro. O paradoxo empírico que este artigotenta elucidar é como e por que países com históricos tão díspares de rela-ções raciais adotaram, no início do século XXI, políticas semelhantes paralidar com as desigualdades étnicas e raciais: ações afirmativas. Como viajam as políticas? Durante a década de 1990, as ciências sociais começaram a discutir comoa cultura influencia o planejamento e a implementação de políticas públi-cas (cf. DiMaggio e Powell, 1991; Jacobsen, 1995). A maioria desses estu-dos estava reagindo às teorias da escolha racional, que consideravam a polí-tica o produto direto de interesses. A percepção sociológica de que a cultura Ações afirmativas no Brasil e na África do Sul Graziella Moraes Dias da Silva 1.Apesar de ser umaficção biológica, utili-zo o conceito de raçacomo um fato social nosentido clássico dur-kheimiano: “Toda ma-neira de fazer, fixada ounão, suscetível de exer-cer sobre o indivíduouma coerção exterior;ou ainda, toda manei-ra de fazer que é geralna extensão de umasociedade dada e, aomesmo tempo, possuiuma existência própria,independente de suasmanifestações indivi-duais“ (Durkheim,1988).  Tempo Social, revista de sociologia da USP, v. 18, n. 2 132 Ações afirmativas no Brasil e na África do Sul, pp. 131-165 é importante para compreender a ação social, individual ou coletiva, re-monta à metáfora do manobrista de ferrovias de Weber 2  e serviu como basepara o argumento desses cientistas sociais: as crenças dos atores sociais de-vem ser tão centrais quanto as suas metas na compreensão da implementa-ção de políticas.Em uma revisão da literatura recente sobre idéias e políticas públicas,Campbell (2002) identifica diferentes mecanismos pelos quais idéias po-dem influenciar políticas: a mundialização da cultura ( world culture ), asagendas de prioridades, as estruturas cognitivas, os pressupostos normativose os quadros  interpretativos (  frames ) 3 . Mas talvez   a contribuição mais inte-ressante dessa revisão tenha sido notar como o argumento cultural tem sidousado não apenas para explicar por que as políticas diferem, mas por queestão se tornando cada vez mais semelhantes. Debates sobre as conseqüên-cias convergentes e divergentes da globalização são apenas os exemplos maisextremos dessas polêmicas (cf. Guillen, 2001; Williamson, 1996).Estudos baseados na teoria de instituições mundiais ( world polity  ) de-fendem o argumento da convergência mundial. Esses estudos concen-tram-se na globalização e na disseminação de uma cultura mundial (umconjunto de crenças cognitivas e normativas transnacionais), que resulta-ram em políticas públicas mais análogas entre si (cf. Meyer et    al ., 1997).Os teóricos das instituições argumentam que as estruturas legislativas epráticas de Estados-nação, em áreas como meio ambiente e direitos hu-manos, tornaram-se cada vez mais semelhantes – um processo definidona sociologia norte-americana como isomorfismo. No mundo contempo-râneo, o isomorfismo criaria uma tendência à implementação de políticasmais liberais e individualistas. Essa tendência é explicada pela posição he-gemônica dos Estados Unidos e de outras nações européias comprometi-das com ideais liberal-democráticos, e pela pressão direta de agências in-ternacionais, como as Nações Unidas. Os teóricos tendem a ser otimistascom relação aos progressos dos direitos humanos e concentram-se nos as-pectos formais da implementação das políticas; normalmente seus mode-los são fundados sobre os dados quantitativos das ratificações de acordosinternacionais (cf. Strang e Chang, 1993; Wotipka e Ramirez, 2003) 4 .A literatura sobre as instituições mundiais tem sido questionada porvárias razões: por ser muito estruturalista, por se concentrar mais em ques-tões metodológicas (negligenciando os mecanismos de implementação), pornão levar em conta as contradições da cultura mundializada e, talvez a críti-ca mais central para este artigo, por não discutir os conflitos e embates 2.“Não as idéias, masos interesses materiais eideais governam dire-tamente a conduta dohomem. Muito freqüen-temente, as ‘imagens domundo’ criadas pelas‘idéias’ determinaram,qual manobreiros, os tri-lhos pelos quais a açãofoi levada pela dinâmicado interesse” (Weber,1946).3.Para uma revisão doconceito de  frames , verBenford e Snow (2000).4.Os estudos baseadosna teoria das institui-ções mundiais em geralconcordam que algunsEstados-nação imple-mentam políticas libe-rais apenas formalmen-te, como estratégia parachamar a atenção dasagências internacionais,que determinam a con-cessão de fundos ape-nas após a implementa-ção dessas políticas. Emoutras palavras, o proje-to das políticas é desco-nectado da implemen-tação da política. Con-tudo, a desconexão e asestratégias de sinaliza-ção são consideradas er-ros ou manipulações de-liberadas de um sistemabem-intencionado ba-seado em uma culturamundial consensual.  133 novembro 2006Graziella Moraes Dias da Silva locais durante o processo de difusão da cultura ocidental (cf. Campbell,2002; Mittleman, 2000).Desde a década de 1990, um número crescente de estudos tem identifi-cado os diferentes pressupostos nacionais cognitivos e normativos, defini-dos de forma ampla como esquemas culturais. Esses pressupostos seriamresponsáveis pelas divergências nas implementações de políticas em contex-tos diversos. Pesquisadores argumentam que os paradigmas de eficiênciavariam entre os países (cf. Dobbin, 1994) e que os responsáveis pela criaçãode políticas tomam decisões compelidos pelas compreensões nacionais demoral ou legitimidade social, em vez de seguirem a lógica de resultados (cf.Skrentny, 1996). Em outras palavras, a implementação da política é deter-minada mais pelo contexto nacional do que pelas tendências internacio-nais. A principal crítica feita a essa linha de pensamento é que ela tende aessencializar a cultura nacional e os valores morais, e não discute como osparadigmas cognitivos e normativos são questionados e transformados (cf.Campbell, 2002).A literatura sobre quadros  interpretativos (  frames ) considera a difusão dacultura mundial e a adaptação local fatores importantes na desconexão en-tre as políticas internacionais e nacionais (cf. Benford e Snow, 2000). Paraos sociólogos, esses quadros são conjuntos de crenças que inspiram e dãosignificado à ação social – influenciando o diagnóstico de uma condiçãosocial, a previsão de resultados de políticas e a motivação da ação social.Nesse sentido, o quadro   é “um organizador de pensamento” (Feree et al ., p.13). Ele   é diferente de um pressuposto normativo: adversários políticospodem compartilhar um mesmo quadro. Por exemplo, movimentos a favore contra o aborto nos Estados Unidos compartilham o mesmo quadro dedireitos humanos, um defendendo os direitos das mães e outro, os direitosdo feto.Uma abordagem comparativa dos debates sobre políticas pode ajudar aidentificar os quadros nacionais. A comparação permite que esses estudosanalisem os conceitos que organizam os debates nacionais e que permane-cem invisíveis ou essencializados. Essas diferenças tornam-se claras quandoreivindicações por políticas semelhantes feitas em um contexto não têmtradução ou recepção em outros contextos.Entretanto, a literatura sobre quadros tem sido criticada em pelo menostrês aspectos. Primeiro, esses estudos normalmente não são capazes de for-necer contra-argumentos ou explicar por que outros quadros possíveis nãoforam considerados, falhando, portanto, em demonstrar conexões causais.  Tempo Social, revista de sociologia da USP, v. 18, n. 2 134 Ações afirmativas no Brasil e na África do Sul, pp. 131-165 Segundo, eles normalmente ignoram os processos pelos quais os quadrosforam construídos. Terceiro, como muitos argumentam que os atores polí-ticos escolhem o quadro das políticas sociais de modo a satisfazer suas ne-cessidades de legitimidade social, o discurso dos quadros pode facilmenteser classificado como estratégico e baseado em interesses, resultando emuma versão simplista da teoria da escolha racional (cf. Campbell, 2002).Para superar essas deficiências, este artigo analisa as disputas atuais so-bre a redefinição de ações afirmativas no Brasil e na África do Sul, quedenomino “disputas de enquadramento” (  framing battles ). A maior partedas literaturas teórica e empírica sobre quadros desconsiderou a sua natu-reza dinâmica. Ao discutir essas disputas, estou abordando como quadroscompetem entre si. A compreensão da cultura como repertório dinâmicode valores e normas, em vez de um conjunto monolítico de valores ouuma ordem moral subjacente que define as políticas, está portanto implí-cita na minha abordagem (cf. Lamont e Thevenot, 2000; Swidler, 1986).Além disso, uma vez que os resultados das disputas não são predefinidos,argumento que os pressupostos nacionais (neste caso, sobre fronteiras edesigualdades raciais e socioeconômicas) podem ser transformados no de-correr dessas mesmas disputas. Logo, não apenas a cultura influencia osdebates sobre políticas, mas os debates sobre políticas também podemtransformar pressupostos culturais. Políticas de ação afirmativa em perspectiva comparadaPolíticas de ação afirmativa em perspectiva comparadaPolíticas de ação afirmativa em perspectiva comparadaPolíticas de ação afirmativa em perspectiva comparadaPolíticas de ação afirmativa em perspectiva comparada As políticas de ações afirmativas são definidas de modo geral como polí-ticas que beneficiam grupos desfavorecidos na alocação de recursos escas-sos, como empregos, vagas na universidade e contratos públicos. O docu-mento internacional mais importante sobre a discriminação racial, aConvenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discri-minação Racial (Icerd), define políticas de ações afirmativas como medidasespeciais planejadas para promover o avanço de determinados grupos ra-ciais e étnicos 5 . A maioria dos responsáveis pela criação de políticas, algunsmovimentos sociais e muitos acadêmicos tendem a pressupor que as políti-cas de ações afirmativas estão sendo implementadas pelas mesmas razões,por meio dos mesmos processos, e têm as mesmas conseqüências (cf. Sowell,2004; Wang, 1983). Esses estudos normalmente não são sistemáticos, ain-da que baseados em dados históricos abrangentes (cf. Guillebeau, 1999;Parikh, 1997; Sowell, 1990, 2004; Wang, 1983). A falta de estudos compa- 5.O Icerd foi assinadopor 84 países. Seu ar-tigo 1, parágrafo 4, afir-ma: “Não serão consi-deradas discriminaçãoracial as medidas espe-ciais tomadas com oúnico objetivo de asse-gurar o progresso ade-quado de certos gru-pos raciais ou étnicosou de indivíduos quenecessitem da proteçãoque possa ser necessá-ria para proporcionara tais grupos ou indi-víduos igual gozo ouexercício de direitoshumanos e liberdadesfundamentais, contan-to que tais medidas nãoconduzam, em conse-qüência, à manuten-ção de direitos separa-dos para diferentesgrupos raciais e nãoprossigam após teremsido alcançados os seusobjetivos”.

etd m 2008

Apr 28, 2018
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